改善城市发展深层次财政体系 服务城市更新“改得好、用得起”

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证券时报记者 郭博昊

实施城市更新行动是推动城市高质量发展的重要抓手。7月27日，二十余位学界专家出席“中国国情与发展”论坛2024年城市更新与超特大城市空间治理专题论坛暨中国城市百人论坛夏季论坛，共同探讨新时代背景下的城市更新策略。

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与会专家一致认为，中国城市发展已经从“建设”时期进入“治理”阶段，这种转变是历史性的，要有长期充分的思想准备。在存量更新时代，城市空间价值需要重新认识，属性的多重性、空间使用的多样性需要精准适配，既要“改得好”还要“用得起”。有专家表示，要改善城市发展深层次的财政体系，通过更高效的制度和资金支持，服务城市更新。

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从“扩张发展”到“存量更新”

城市更新是推动城市可持续发展、改善居民生活质量、提升城市竞争力的重要途径。中国城市百人论坛秘书长、中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞指出，中国城市发展，在创造高速发展奇迹之后，已经进入全面发展时代，城市更新是未来城市发展的永恒课题，需要拿出绣花的功夫和思维，来提高城市发展的质量，建设更完美的城市家园。

过去40多年，我国城镇化进程快速推进，但从2020年起，近3年的城镇化年均增速放缓。国家统计局数据显示，21世纪前10年，我国城镇化率年均增长1.38个百分点，2010年—2020年，城镇化率年均增长达到1.39个百分点，近三年城镇化年均增长下降至0.76个百分点。而根据联合国测算，2035年我国总人口为13.76亿，总人口比2023年下降0.34亿。诸多因素叠加影响我国城市发展战略。

中国城市规划设计研究院院长王凯指出，随着总人口减少，城镇化率增速下降，城镇化率接近达峰。这意味着大建设时代已经过去，城镇化已从大规模、快速发展时期进入高质量、高品质发展阶段。

同时，新业态对于城市空间形态提出新的需求。北京大学城市规划与设计学院（深圳）院长赵鹏军介绍，近年来，深圳持续推进混合办公，工业上楼、灵活空间，实际上都是对新业态发展需求的积极响应。未来，随着新质生产力发展，城市空间形态需要考虑新的发展方向，城市规划要做好前瞻性布局，客观认识到城市发展的规律，并对城市发展趋势做出准确判断。

城市更新既要“改得好”还要“用得起”

在城镇化中低速发展阶段，需要做好存量空间的更新迭代。与会学者普遍认为，在存量更新时代，城市空间价值需要重新认识，属性的多重性、空间使用的多样性需要精准适配，既要“改得好”还要“用得起”。

“要满足新经济、新消费、新人群的需求。强调‘以人为本’更加注重不同人群的差异化需求。”王凯举例，70%的新市民、青年人在城市租住房，存在低租金的住房需求；老年人则需要适老化配套等。

王凯认为，针对居住空间，要加强城镇老旧小区改造，推进完善社区功能，营造步行舒适、丰富有趣的邻里社区单元，围绕15分钟生活圈完善各类服务设施。公共空间方面，需要实施城镇生态修复和功能完善工程，推进基础设施建设。文化空间方面，要强化历史文化保护，塑造城市风貌。产业空间方面，要适应新质生产力发展需求，转变以往功能分区的思维，加强产业用地综合运用，探索“工业上楼”等提升土地利用效率的新模式。同时，推行工改居、商改居增加住房供应，通过在过小或不规则区域建造迷你房屋，改造闲置工业用地、空置办公酒店、僵尸房屋等方式，挖掘城市中心存量资源。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠则表示，从住房的尺度来说，老旧小区改造是更新的核心，如水管网等基础设施和楼道等公共空间修缮、加装电梯等。从小区角度来看，包括菜市场、停车位在内的公共设施配置不足，老年人、儿童活动休闲空间欠缺等是城市更新需要解决的核心问题。从街区尺度上看，需要关注文化娱乐设施和空间绿地开放，以及学区位配置等问题。城市尺度上，则需要关注城市平衡发展、内涝积水治理等。

因地制宜、分类指导，推进超特大城市治理

城市更新也关系着城市宜居性建设，与会专家指出，中小城市宜居性更好一些，超大城市宜居性则会差一些。这也为我国超特大城市治理提出更高要求。

超特大城市以全球0.51%的陆地面积，聚集了全球13.14%的人口，创造了全球25.91%的GDP。倪鹏飞认为，高质量超大城市是产城融合、职住一体、人地匹配的星云城市，是高端多样的活力城市，是聪明包容的人文城市，是安全韧性的生态城市，是便捷互联的智慧城市，是以人为本的宜居城市。

倪鹏飞指出，中国理想的超特大城市是多中心、多组团、网格化的多层嵌套体系。但现实中，我国目前超特大城市是单中心、单组团、摊大饼、单层级结构体系。高质量公共服务和基础设施集中于中心区。生态隔离带建设滞后，交通呈现带状和线状特征，尚未形成网络状结构。

在空间规模和空间强度方面，我国超特大城市存在建成规模偏小，开发强度相对较低的问题，与理想形态相差较远。倪鹏飞介绍，我国超特大城市市域面积大多在2000—15000平方公里，市辖区面积多处于1000—8000平方公里。但建成区总面积多在500—1500平方公里，规模偏小。全市的开放强度多处于0.1—0.2的水平，相对较低。而理想的超特大城市要具备适度的空间规模和开发强度。最大面积3578平方公里，最大半径不超过33公里，开发强度在0.9左右；中心区理想最大面积为314平方公里，最大半径不超过10公里，土地开放强度0.7左右。

在中国科科学院院士、中国科学院地理研究所刘彦随看来，城市的更新和超特大城市治理，要遵循因地制宜、分类指导、分区分步探索推进，不能一刀切，或者切一刀。要发挥好扩散、聚集效应，实现公共资源更优配置，形成人口、用地、产业更加协调的发展新格局。

改善深层次财政体系，应对城市更新挑战

在存量发展阶段，如何更好、更精细的进行城市更新和超特大城市建设，是当前非常重大的课题。“由于思维惯性、利益驱使等问题，截至目前，城市更新，包括超特大城市的建设规划和管理等还存在诸多问题，如大拆大建等。”倪鹏飞指出。

民盟中央经济委员会副主任、研究员冯奎分析指出，大拆大建现象的背后与政府行为模式相关，这种政府行为模式又会造成城市更新制度上的不足，如投资机制、市民参与机制，产业培育机制和评价机制等。“以往，城市更新缺乏财政方面的考量，缺乏有效的评估方式，无法形成对大拆大建的约束。”冯奎表示。

“缺乏资金、社会资本难以介入等因素也制约着城市更新有效推进。同时，国有企业掌握着大量房屋、工厂，但国企基于资金安排和资金来源等一系列考量，在推进城市更新上存在堵点。”赵鹏军指出，整体上看，要改善城市发展深层次的财政体系，通过更高效的制度和资金支持，服务城市更新。

冯奎指出，城市更新从政府投入上看，比较多的是依靠财政的投入，而非通过发债支持，这意味着多元可持续的投资模式存在缺失。未来，可以完善城市更新投资模式，在中央层面加强国债对于城市更新的支持。

“而对于地方上的投入，要增加地方财力，丰富完善有关的税收制度。”冯奎指出，当前，商圈经济、楼宇经济等经济业态，在地方税收上体现不充分，制约了地方投入动力。未来，对于新业态，如何进一步增强地方财力是城市更新中的重要保障。

记者注意到，作为我国超大城市代表，北京认识到城市更新推进中的堵点，并采取了积极行动。7月25日，北京市十六届人大常委会第十一次会议听取了检查《北京市城市更新条例》实施情况的报告（下称《报告》）。

《报告》建议，要坚持政府统筹、市场运作、多元参与、共建共享的原则，加快完善多元主体参与更新的利益协调机制。加强政府各部门财政资金的归集与统筹利用，发挥市区两级财政资金的杠杆作用，撬动社会资本参与城市更新，研究城市更新微利可持续的盈利模式和区域资源统筹利用等方式，提升运营收益能力，实现更新项目资金平衡，激发社会资本参与的积极性。

同时，《报告》建议，要建立激励机制，支持国有企业主动承担更新责任。搭建基层议事协商沟通平台，促进居民、产权单位和实施主体等各方达成更新共识。坚持“谁受益、谁出资”，引导居民共担改造成本。鼓励金融机构提供符合城市更新特点的金融产品。