事关金融稳定保障基金、央地监管职责和风险防范处置 金融稳定法草案二审稿全文正式公布

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21世纪经济报道记者 唐婧 北京报道

6月28日，中国人大网发布金融稳定法（草案二次审议稿）征求意见的有关通知，并将《中华人民共和国金融稳定法（草案二次审议稿）》正式对外公布。金融稳定法草案二审稿主要进行了三方面的修改：一是完善管理体制，明确中央金融工作领导机构职责；二是完善草案关于金融监管和金融风险防范处置相关规定；三是做好与其他金融法律的衔接。

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具体来看，草案二审稿在“总则”中对中央金融工作领导机构及其职责作出规定，相应删去草案一审稿中关于国家金融稳定发展统筹协调机制的组成、职责等相关内容。（更多详细内容见 ）

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草案二审稿第五条规定，中央金融工作领导机构负责金融稳定和发展工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施金融领域重大方针政策，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实。

第六条规定，国务院金融管理部门和其他有关部门按照职责分工，履行金融风险防范、化解和处置责任，防范和依法查处非法金融活动。省、自治区、直辖市人民政府按照职责分工，履行辖区内金融风险防范、化解和处置，以及防范和依法查处非法金融活动相关责任，采取有效措施维护社会稳定。

清华大学五道口金融学院院长助理张伟告诉记者，金融稳定法草案二审稿明确坚持党中央对金融工作的集中统一领导，从法律层面确立中央金融委员会负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等职能。

张伟还称，二审稿有利于从法律层面厘清监管部门职责分工和协调机制，压实相关管理部门、金融机构、行业主管部门和地方党委、政府的责任，明确金融监管功能及权责界限，预防和防范金融风险。

明确金融风险处置责任分工

中国社会科学院法学所副研究员肖京表示，对比一审稿来看，金融稳定法草案二审稿变化最明显的条款之一是第二十六条，该项条款对不同金融机构的风险处置牵头组织实施的机构进行了明确规定，压实了金融风险处置责任，进一步明确了国务院金融管理部门、省级人民政府以及国务院其他有关部门在金融风险处置方面的责任分工。

草案二审稿第二十六条规定，全国性银行、证券基金期货经营机构、中央金融企业及其控股金融机构的风险处置，由国务院金融管理部门牵头组织实施，省、自治区、直辖市人民政府按照职责分工做好风险处置相关工作。 

地方中小金融机构、农村金融机构的风险处置，由其注册地所在省、自治区、直辖市人民政府牵头组织实施。

本条第一款、第二款规定以外的其他金融机构、私募基金管理机构的风险处置,由其注册地所在省、自治区、直辖市人民政府会同国务院金融管理部门组织实施。

非金融机构涉及的金融风险，由国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府按照职责分工承担处置责任。金融市场风险，由国务院金融管理部门按照职责分工牵头应对。中国人民银行按照规定履行最后贷款人职责。国务院财政部门依法参与处置系统性金融风险,并按照规定履行相关职责。

省、自治区、直辖市人民政府依照本条第二款规定处置金融风险的，应当牵头制定风险处置方案，履行组织清产核资、挽回损失、协调处置资金、追责问责、维护社会稳定等职责。国务院金融管理部门应当给予必要的指导、支持和协调。

肖京进一步指出，第二十六条第二款规定“地方中小金融机构、农村金融机构的风险处置，由其注册地所在省、自治区、直辖市人民政府牵头组织实施”，主要是考虑到地方中小金融机构、农村金融机构的金融风险在影响范围方面一般较为有限，相关风险处置无需由国务院金融管理部门牵头组织实施，同时也是为了进一步压实地方政府责任。此外，考虑到当地人民政府对具体情况更为了解，由其注册地所在省、自治区、直辖市人民政府牵头组织实施，也有利于对风险的及时高效处置。

张伟也表示，金融稳定法草案二次审议稿能够从法律层面按照“权责对等”原则，进一步强化和落实地方政府的属地责任。从监管对象看，地方金融监管部门将做好中小金融机构、农村金融机构的风险防范等职责，同时基于地方金融组织的业务复杂性和跨界性，涉及非法金融活动的，将由地方政府牵头负责辖内非法集资等非法金融活动防范和处置。

金融稳定保障基金有新变化

草案二审稿还完善了关于金融风险防范处置相关规定。第四条规定，维护金融稳定，应当坚持预防为主，加强金融风险源头管控，依法将金融活动全部纳入监督管理，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管和监管问责，提升监管能力和监管协同水平。

2023年10月召开的中央金融工作会议特别强调“要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”，明确提出“依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”。金融稳定法草案二次审议稿根据2023年中央金融工作会议的总体要求，进一步完善了关于金融风险防范处置相关规定。

第十条规定，设立金融机构，从事金融业务活动，必须依照法律、行政法规的规定经国务院金融管理部门批准。未经依法批准，任何单位和个人不得设立金融机构，不得从事或者变相从事金融业务活动。

第二十条规定，金融机构发生法律、行政法规和国务院金融管理部门规定的审慎监管指标异常波动的,国务院金融管理部门应当按照职责分工提出风险警示，根据需要约谈董事、监事、高级管理人员或者主要股东、实际控制人，责令限期整改。

第二十条还明确，逾期未改正，或者审慎监管指标恶化、危及金融机构稳健运行的，国务院金融管理部门依照法律、行政法规的规定区别情形按照职责分工采取十项措施。对比一审稿来看，本条额外增加了一项措施，即“认定负有责任的董事、监事、高级管理人员为不适当人选”。

至于市场密切关注的金融稳定保障基金，记者留意到，第二十八条删去了“金融稳定保障基金提供借款的，借款方应当采取提供合格担保品等措施保障资金偿还”的相关表述。

中信证券首席经济学家明明告诉记者，目前整体来看我国金融体系运行保持相对稳定，出现重大系统性风险的可能性较低。而发展充分、制度完善的各行业保障基金已可对大部分行业风险进行覆盖，短期内金融稳定保障基金的应用场景和机会相对有限。但从长远来看，当面临重大金融风险时，金融稳定保障基金可以实现风险处置全过程市场化、法治化和透明化，快速阻止风险扩散传染，并稳定市场预期。

此外，第四十六条也新增了部分内容，即“处置中华人民共和国境内金融机构风险，对其在中华人民共和国境外的机构、财产等,可以依照本法和有关法律、行政法规的规定一并处置”。

“未来金融稳定法的颁行必将对金融风险防范、化解与处置产生现实性的影响，也将对推动中国金融法治产生深远的历史性影响。”南方财经法律研究院学术委员会主任兼首席研究员、中国政法大学金融法研究中心研究员卜祥瑞如是总结。